Proyecto de nueva Constitución y las Universidades y Escuelas Politécnicas

Para poder hacer un análisis adecuado del tratamiento que se hace en el proyecto de nueva Constitución a las Universidades y Escuelas Politécnicas, es necesario partir de dos premisas, la una, ubicando en el contexto histórico a la institución Universidad, y la otra, que se establezca con puntualidad cuál ha sido el tratamiento constitucional y legal que han venido teniendo las Universidades y Escuelas Politécnicas en el Ecuador a la presente fecha.
En el caso de la primera premisa, la Universidad históricamente ha sido una institución crítica de todo lo que han significado injusticias sociales, abusos de poder, o en términos generales han rechazado medidas que hayan atentado contra la plena vigencia y goce de los derechos y garantías fundamentales de las personas, aquello ha hecho que en varios momentos, la Universidad haya desbordado su condición de entidad crítica y se haya convertido en una especie de reducto de la oposición política del gobierno de turno, lo cual ha producido que en muchos casos se haya buscado halagarla o reprimirla por temor, en síntesis la Universidad nunca fue agradable a la visión o intereses de los regímenes imperantes en cualquier país, incluyendo por supuesto Ecuador.
En el caso de la otra premisa, las Universidades y Escuelas Politécnicas lograron alcanzar en el Ecuador un tratamiento legal muy avanzado con la Ley expedida por la Cámara Nacional de Representantes en 1982 (órgano Legislativo restablecido después del más largo periodo dictatorial de la historia ecuatoriana 1970-1979), Ley en que se le reconocía una total autonomía en el ámbito de su gobierno y administración, al crearse como organismo rector autónomo de las políticas universitarias y politécnicas y en definitiva de la administración de todo el sistema, al Consejo Nacional de Universidades y Escuelas Politécnicas (CONUEP), lo cual los desvinculaba totalmente de la influencia del poder político. Posteriormente en 1996 se dio un paso de notable trascendencia al dotárselas de autonomía financiera con la creación del Fondo Permanente de Desarrollo Universitario y Politécnico mediante Ley expedida en mayo de indicado año.
La Asamblea Constitucional de 1998 incorporó al sistema de Educación Superior a pedido del propio CONUEP, a los Institutos técnicos y Tecnológicos, pero la Asamblea introdujo una disposición transitoria que buscaba reducir la total autonomía alcanzada por las Universidades y Escuelas Politécnicas por la ley de 1982, con un texto que cambia la composición del antiguo Consejo Nacional de Universidades y Escuelas Politécnicas, que lo integraban básicamente los Rectores de las Universidades y Politécnicas y los delegados de los estamentos docentes, estudiantiles y personal administrativo, existiendo una limitada participación externa a través del Ministerio de Educación Superior y del órgano de Planificación del Estado. Al conformarse el nuevo Consejo Nacional de Educación Superior con nueve miembros, se redujo a cuatro Rectores los miembros del Consejo rector de las políticas de educación superior e incorporó a cuatro que no pertenecían a las Universidades y Politécnicas, adicionalmente se disponía que el Consejo lo presida ya no un Rector en funciones sino un ex Rector que buscaba convertirlo en fin de cuentas en un alto funcionario público. Se creó paralelamente como organismo de consulta y de una especie de escenario de debates o sugerencias de temas vinculados con la educación universitaria y politécnica, a la denominada Asamblea de la Universidad Ecuatoriana, organismo que al no tener facultades decisorias ha terminado por tener una muy baja incidencia en las decisiones que deben tomarse en la marcha de la educación superior del país.

Propuesta del nuevo proyecto de Constitución
Analizadas las premisas que no pueden dejar de ser comentadas en este análisis para clarificar criterios y/o conceptos, el proyecto de nueva Constitución establece un sistema nacional de educación, en cuyo Art. 343 se estipula que el Estado ejercerá la rectoría en materia de educación a través de la autoridad educativa nacional que formulará la política de educación, la regulará y controlará en todas sus actividades y en el funcionamiento de las entidades del sector, tesis que se reitera en el Art. 350 cuando se dispone que el Sistema de Educación Superior estará articulado al Sistema Nacional de Educación y al Plan Nacional de Desarrollo, pero no se consagra de manera expresa como si lo consagra la actual Constitución, al órgano rector de educación superior, que es el Consejo Nacional de Educación Superior y se menciona simple y llanamente a un órgano indeterminado de planificación, regulación y coordinación interna del sistema y de la relación entre sus actores con la función Ejecutiva, lo cual debe entenderse que se reforma la disposición constitucional actual consagrada en el Art. 75, que expresamente señala que las Universidades y Escuelas Politécnicas Públicas y Privadas son personas jurídicas autónomas que se regulan por la Ley y por sus Estatutos que son aprobados por el Consejo Nacional de Educación Superior, es decir no se enfatiza en esta definición la personería jurídica individual de las Universidades y Escuelas Politécnicas y no se consagra constitucionalmente las facultades de aprobar su Estatuto interno, lo cual queda para ser definido en la Ley que deberá expedirse en plaza de un año, según la disposición transitoria primera del proyecto de Constitución. Hasta que se expida la nueva Ley queda vigente en todas sus partes la actual Ley Orgánica de Educación Superior que sería el instrumento legal que regularía el funcionamiento de los centros de educación superior.
En esta parte es conveniente dejar precisado que la autonomía de la que gozan actualmente las Universidades y Escuelas Politécnicas, no puede ser entendida como una facultad para tomar decisiones al margen de disposiciones constitucionales y legales, aquella autonomía debe entenderse como la que permite la libre formación de especialistas y profesionales, la libre investigación científica, tecnológica y la innovación. La promoción y desarrollo de la cultura, y el aporte con el que pueda contribuir a la solución de problemas nacionales y a construir una sociedad más justa y solidaria. Es decir libertad para pensar, para crear conocimiento y para producir propuestas que ayuden a la solución de los complejos y heterogéneos problemas de un país, sin presiones ni influencias de orden político o económico.
Estimo que el Art. 350 del proyecto acierta al establecer que la autonomía debe ser responsable, al consagrar el co-gobierno que es en definitiva la posibilidad real de que al interior de las propias Universidades y Escuelas Politécnicas se pueda establecer instancias de cooperación corresponsable docente-alumno, no existe mejor juez de la actividad universitaria y politécnica que su propio estudiante o egresado, de tal manera que conviene advertir que si existe alguna opinión sesgada que pretenda creer que la autonomía es una concesión temporal de un gobierno, es una apreciación equivocada, pues aquella fue gestada a través de una histórica conquista a nivel mundial, que ha sido fruto de luchas estudiantiles inolvidables, como aquellos que produjeron la primera reforma universitaria de Córdova de 1918, la propuesta de la segunda reforma de París de 1968 y la propuesta todavía en construcción de una tercera reforma universitaria que nace en la primera y única conferencia mundial de educación superior organizada por la UNESCO en París en 1998, conferencia en la que el Ecuador a través del Consejo Nacional de Universidades y Escuelas Politécnicas tuvo una protagónica ponencia e intervención, que fue recogida en muchas de sus partes en las conclusiones finales de la conferencia. Adicionalmente para la creación de Universidades y Escuelas Politécnicas se requiere el informe favorable del organismo asegurador de la calidad de la educación superior (se le quita esta potestad al CONESUP) además se requiere de un informe paralelo del organismo nacional de planificación (Art. 353 del proyecto).

Ampliación del sistema
El actual sistema de educación superior incluye a partir de la Constitución de 1998 tanto a las Universidades y Escuelas Politécnicas como a los Institutos Superiores Técnicos y Tecnológicos, el proyecto de nueva Constitución incorpora además a los Conservatorios de Música y Arte, lo cual tiene su justificación pues en la práctica muchas Universidades anexaron a sus programas de estudio, Conservatorios de Música y/o Escuelas de Artes. Lo que si queda indefinido es la creación de Institutos Técnicos y Tecnológicos que de acuerdo al actual Art. 76 de la Constitución es una competencia privativa del CONESUP. Tampoco puede dejar de inquietar la disposición transitoria vigésima octava que establece que la Función Ejecutiva creará una institución superior que será dirigida por la autoridad educativa nacional en lo académico, administrativo y financiero.

Suspensión de asamblea universidad ecuatoriana
El Art. 352 mantiene como organismos que dirigirán la Educación Superior en el Ecuador, un organismo planificador, regulador y coordinador de las políticas y actividades en materia de educación superior, así como mantiene a un organismo técnico de acreditación y aseguramiento de la calidad de las instituciones y carreras en el que expresamente se excluye los representantes de las instituciones objeto de evaluación, redacción que resulta poco precisa y que no solo le quita autonomía al sistema de evaluación y acreditación sino que abriría posibilidades para que los centros de educación superior no sean evaluados por sus pares sino por personas ajenas y/o desconocedores del sistema, aparte de que se lo exime de coordinar acciones con el CONESUP (Art. 79 Constitución vigente) en conclusión se suprime la Asamblea de la Universidad Ecuatoriana que como expresé anteriormente era un organismo de poca influencia en materia decisorias en políticas de educación superior, cuyo rol se limitaba a ser un espacio de debate o de formulación de sugerencias al organismo rector de la política universitaria que es actualmente el Consejo Nacional de Educación Superior.

Financiamiento de Universidades y Escuelas Politécnicas en el proyecto de nueva Constitución
En líneas anteriores señalaba el importante logro que en materia de autonomía financiera habían conseguido en el Ecuador las Universidades y Escuelas Politécnicas, con la expedición de la ley que creó el Fondo Permanente de Desarrollo Universitario y Politécnico, que sin duda alguna ha sido en los últimos doce años (desde 1996 en que se creó el Fondo), una garantía de financiamiento confiable de las Universidades y Escuelas Politécnicas, lo cual debe entenderse se lo respeta en cuanto el Art. 296 del proyecto estable como pre asignación presupuestaria los recursos destinados a la educación superior y en el Art. 354 se prohíbe a la Función Ejecutiva privar de sus rentas o asignaciones presupuestarias, o retardar las transferencias a ninguna institución del sistema, de tal manera que debe interpretarse que se garantiza a las Universidades y Politécnicas las rentas que actualmente le pertenecen constitucional y legalmente.
En lo que si se desmejora la actual disposición constitucional es en la obligación que tenía el Estado de incrementar anualmente y de manera obligatoria, las asignaciones presupuestarias de las Universidades Politécnicas, garantía que según la disposición transitoria décimo octava solo se la garantiza a la educación básica y al bachillerato, quedando únicamente expresamente estipulado a favor de las Universidades y Escuelas Politécnicas Públicas la obligatoriedad de compensarlas por los recursos que dejan de percibir por concepto de cobra de aranceles, matrículas y derechos escolares que ha venido aportando el estudiante, de tal manera que los otros ingresos propios se mantienen como fuente complementaria de ingresos, pero no podrán constituir gravamen para los estudiantes en el tercer nivel, lo cual tendrá posteriormente que ser regulado por la ley según el Art. 356 del proyecto. Debe advertirse que la gratuidad está vinculada a la responsabilidad académica de los estudiantes (Art. 355 del proyecto).
Debe también quedar claro que al establecerse la gratuidad hasta el tercer nivel, los cursos de posgrado deberán ser forzosamente autofinanciados, también debe advertirse se condiciona la entrega de recursos a las Universidades Particulares que actualmente reciben asignaciones o rentas del Estado, a que se sometan a una previa evaluación y que dichas rentas sean destinadas a la concesión de becas a estudiantes de escasos recursos, según lo establece la disposición transitoria vigésima del proyecto, lo cual colocaría en situaciones financieras difíciles a las Universidades Particulares cofinanciadas, pues a mi parecer debió al menos señalar que aquellas asignaciones del Estado podrían utilizarse también en inversión.
De otra parte con la expedición de la Ley de Equidad Tributaria expedida por la Asamblea Constituyente, las Universidades y Politécnicas ya no podrían seguir recibiendo donaciones del 25% del impuesto a la renta, aunque existe la oferta que aquello sería compensado con asignaciones presupuestarias fijas que se asignaría a las Universidades y Politécnicas que las recibieron, de acuerdo al manto donado en el año 2007. Por esta disposición también se suprime la posibilidad de que las personas naturales y jurídicas hagan aportes económicos para dotar de infraestructura, mobiliario y material didáctico al sector educativo, lo cual es deducible de obligaciones tributarias.

Propuesta de la Comisión de Jurista del CONESUP
La Comisión de Juristas del CONESUP cuidó en todo instante que su propuesta no sea regresiva con los logros alcanzados por las Universidades y Escuelas Politécnicas, en cuanto consagraba el más irrestricto respeto a sus fines y funciones por parte de los distintos sectores de la sociedad y principalmente de las instituciones vinculadas al poder político. En resumen se mantuvieron las disposiciones de la Constitución de 1998 que fueron fruto de una propuesta del entonces Consejo Nacional de Universidades y Escuelas Politécnicas del Ecuador (CONUEP) formuladas conjuntamente con Rectores universitarios que integraban la Asamblea, la propuesta clarificó también los ámbitos de gestión de los Institutos Técnicos y Tecnológicos que previnieran y evitasen fricciones con lo que compete a las Universidades y Escuelas Politécnicas, se propuso que de manera taxativa consten en la Constitución lo relacionado con las rentas que les pertenecen por el Fondo Permanente de Desarrollo Universitario y Politécnico, se precisó los incrementos que les correspondían recibir en presupuestos anuales futuros para gastos de funcionamiento, se propuso en la sección de Ciencia, Tecnología e Innovación, que las Universidades y Politécnicas fueran participes en un 50% de los recursos asignados para estas actividades, para evitar la permanente y tediosa gestión que debe realizarse para conseguir el financiamiento de proyectos de investigación.
Para no dejar margen que se piense que las Universidades y Escuelas Politécnicas tienen una posición de abuso de su autonomía y de manejos poco éticos y responsables del rol que les corresponde y del buen uso de sus recursos, se planteó que se hiciese una auditoría de orden académico internacional, para revisar si las instituciones existentes cumplían estándares de calidad mínima y en caso contrario se disponga el cierre o derogatoria de la Ley que creó una Universidad o Politécnica.

Nota: Los números de articulado del proyecto corresponden al primer texto que estuvo disponible en internet después de ser aprobado por la Asamblea Constituyente, por lo que pudiera existir algún cambio en el número de artículo con el que después se entregó al Tribunal Supremo Electoral.