Cualquier análisis que nos permita concluir de una manera acertada sobre el fundamental aspecto relacionado con la organización territorial del Estado Ecuatoriano, debe partir de tres premisas que son las que sirven de sustento a las conclusiones que se puedan establecer al respecto.
1. Cualquier Estado puede adoptar como régimen de organización territorial en el orden político-administrativo, uno de los dos sistemas existentes: a) el ejercicio centralizado y concentrado del poder en virtud del cual la adopción de políticas de Estado en todos los ámbitos, así como la administración de recursos económicos del Estado, son dirigidos centralizadamente y en consecuencia la toma de decisiones para la implementación de políticas, ejecución de obras públicas y prestación de servicios públicos, son decididos desde el centro del poder por quienes detentan el poder, que puede ser gobernado por un Presidente de la República que es a su vez el Jefe de Estado y Jefe de Gobierno, como es el caso de Ecuador que tiene un régimen presidencial, o pudiera también ser dirigido de manera compartida y corresponsablemente por los Poderes Ejecutivo a través del Jefe de Estado y por el Poder Legislativo a través del Jefe de Gobierno (caso Primer Ministro como sucede en Inglaterra), b) el otro sistema es el de un gobierno ejercido desconcentrada y decentralizadamente, de tal manera que la toma de decisiones de los asuntos que interesan al Estado son ejercidos tanto por los dignatarios del gobierno central como de los gobiernos de las unidades territoriales en las que se organice territorialmente el Estado, ese es el caso del régimen de los Estados Federales, (caso Alemania Federal).
2. No puede prescindirse del contexto histórico vivido por el Estado y en ese sentido el Ecuador tuvo una primera división política administrativa cuando todavía era parte de la Gran Colombia, en que el Congreso de Angostura en 1824 dividió al país en ocho unidades territoriales que es conveniente recordarlas, fueron las provincias de Imbabura, Pichincha, Chimborazo, Azuay, Loja, Manabí, Guayas y la Región Insular o Galápagos, debiendo hacer notar que las provincias orientales o amazónicas formaron parte de las distintas provincias del Centro y Norte de la Sierra y del Austro. Al crearse el Ecuador como Estado independiente en 1830, la primera Asamblea Constituyente que tuvo el país, a sugerencia del Libertador Simón Bolívar, dividió el país en tres Departamentos: Norte o Sierra que comprendía las provincias de Imbabura, Pichincha y Chimborazo, el Austro que comprendía Azuay y Loja, y el de la Costa que comprendía las provincias de Guayas, Manabí y Galápagos, división en Departamentos que fue efímera, pues la Asamblea Constituyente de 1835 adoptó la división territorial en ocho provincias que hila el Congreso de Angostura en 1824, división que se mantuvo hasta la vigencia de la Revolución Liberal que comandó el General Eloy Alfaro;
3. La actual Constitución Política de 1998 introdujo importantes avances en materia de descentralización administrativa como lo observaremos más adelante, pero esa descentralización administrativa se quedó corta frente a las pretensiones de provincias del país que reclamaban y reclaman una mayor descentralización política, aquello explica las Consultas Populares del año 2000 efectuadas en las provincias de Guayas, Los Ríos, Manabí, El Oro y Sucumbíos, que demandaron se adopte en el país un régimen de autonomías provinciales, tomando como ejemplo el modelo vigente en España desde 1978, modelo que en el fondo es una variante del régimen de Estados Federales.
La propuesta del nuevo proyecto de Constitución sobre un régimen de autonomías
La propuesta en el nuevo texto constitucional tiene como eje central de la misma, la futura creación de Regiones con alguna autonomía, a partir de la unión de dos o más provincias colindantes siempre que tengan al menos el 5% de la población nacional y 20.000 Km2 de extensión territorial, condición de difícil aplicabilidad en la práctica, pues si bien es verdad el texto faculta que sean los respectivos Consejos Provinciales de las provincias que eventualmente puedan unirse para formar una Región, sean los que tomen la decisión, aquello resulta de muy difícil viabilidad si se considera que la(s) provincia(s) con un menor número de habitantes no querrán asociarse a una de un mayor número de habitantes, sabiendo que el Gobernador de la Región será elegido por lógica a quien pertenezca a la provincia con mayor número de habitantes, igualmente el Consejo Regional tendrá una mayoría de Consejeros de la provincia más poblada, lo que en la práctica significa que las provincias de menor población preferirán mantenerse como provincias con su propio organismo de gobierno provincial antes que anexarse a otro gobierno de una provincia colindante más poblada, el conocido axioma "es preferible ser cabeza de ratón que cola de león" tendría un lógico asidero en esta propuesta del proyecto de Constitución, lo cual conspira contra la formación de Regiones autónomas en el Ecuador, que en el fondo tendrá un bloqueo o al menos un obstáculo de difícil superación, que podría en el mejor de los casos tener respuestas aisladas en unas pocas provincias, pero que difícilmente tendrá un interés en el ámbito nacional, lo cual es distante del verdadero objetivo de un régimen de autonomías cuyo principal propósito es reconocer la diversidad étnica, cultural, geográfica, climática, y facilitar unificar el país construyendo una pirámide social sólida desde la base de la sociedad, para posibilitar un desarrollo armónico, equilibrado y justo, de todo el territorio y conglomerados de habitantes de los diferentes sectores del país, lo cual en definitiva favorece la unidad nacional y la estabilidad de la democracia, al acercar el poder al ciudadano y que este se sienta actor y partícipe en la consecución de su bienestar comunitario.
Competencias y recursos
Hay dos factores que son determinantes en cualquier proceso descentralizador o desconcentrador del poder, el uno, es el de las competencias, y el otro, es el de los recursos económicos que se asigne a los gobiernos seccionales o autónomos.
En lo relacionado con competencias es indiscutible que el proyecto de Nueva Constitución, le asigna al gobierno central competencias exclusivas y concurrentes mucho más amplias que las que constan de la actual Constitución, en cuyo Art. 226 más bien se establecen excepciones de competencias no descentralizables y las establece taxativamente: defensa y seguridad nacionales, dirección de la política exterior y de la política internacionales, la política económica y tributaria del Estado, la gestión de endeudamiento exterior y aquellos que la Constitución y Convenios internacionales expresamente excluyan, incluso se establece que la descentralización será obligatoria cuando un organismo seccional lo solicite y tenga capacidad operativa para ella, es lo que algunos han denominado "Autonomía a la carta", que se afirma beneficia a los Municipios de mayor capacidad económica y mayor tamaño, en síntesis el modelo propuesto le reserva al gobierno central la mayor cantidad de competencias posibles y bloquea la posibilidad de que los organismos seccionales asuman autónomamente mayores competencias, salvo aquellas que decidiendo asumirlas lo puedan hacer de manera concurrente con el gobierno central, por ello en lo que respecta a los gobiernos municipales, lo único que se estaría aumentando como competencia adicional específica, es lo relacionado con la descentralización de los servicios contra incendios, esto es los Cuerpos de Bomberos, y todo lo relacionado con uso de playas, ríos, lagos y lagunas, adicionalmente se le da facultades para de manera concurrente administrar con el gobierno central el sistema público del Registro de la Propiedad. En el caso de los gobiernos provinciales se precisa mejor su actual competencia en lo relacionado con la vialidad y tanto en los gobiernos municipales y provinciales se les confiere facultades expresas para gestionar cooperación internacional.
En lo que tiene relación con recursos económicos y/o asignaciones presupuestarias, se mantiene la actual disposición constitucional de transferencia de competencias conjuntamente con la transferencia de recursos, pero no existe incremento alguno en materia de asignaciones presupuestarias al mantenerse el 15% del Presupuesto del Gobierno Central y se deja discrecionalmente la posibilidad de distribuir un 5% adicional de ingresos NO PERMANENTES, lo cual es poco claro e implica una posibilidad incierta, de tal manera que en conclusión tanto en materia de competencias como en asignación de recursos presupuestarios no existen disposiciones que fortalezcan a los gobiernos seccionales y todo quedara sujeto a la Ley que establecerá un sistema nacional de competencias que de manera general y poco precisa el proyecto de Constitución establece que definiría políticas y mecanismos para compensar desequilibrios territoriales en el proceso de desarrollo (Art. 240 del Proyecto). Adicionalmente se le resta a los organismos seccionales la posibilidad de realizar Consultas Populares sobre organización política-administrativa, es decir la única vía para proponer una mayor autonomía de una provincia es la establecida en la Constitución, salvo que se escoja la vía de una reforma constitucional lo cual no es de fácil trámite.
No deja de ser extraño que no se haga referencia en el provecto de Constitución de las rentas que actualmente reciben los organismos seccionales a través de leyes especiales como las que creó el Fondo de Desarrollo Seccional y la que establece rentas especiales para las capitales de provincias, lo cual si está estipulado en la actual Constitución en el Art. 232 numeral 3. Tampoco se deja muy claro el derecho de las municipalidades de tener ingresos por cobra de tributos sobre predios urbanos o rústicos, aunque eso podría entenderse que está ya dispuesto por la Ley.
Adicionalmente en materia de competencias se crea un organismo técnico conformado por un representante de cada nivel de gobierno que regulará el procedimiento y plaza máxima de transferencia de competencias exclusivas, las competencias concurrentes y las competencias futuras que se transfieran y asuman los gobiernos seccionales, así como para resolver cualquier conflicto de competencias que se produzca entre los distintos niveles de gobierno (Art. 262 del proyecto).
Distritos metropolitanos
En lo que el proyecto de Constitución es generoso es en jerarquizar a los distritos metropolitanos que en definitiva serían Quito y Guayaquil que reúnen el requisito de contar con el 7% de la población nacional, los cuales tendrían competencias similares a las que corresponden a los organismos municipales como a los órganos regionales, disponiéndose además que deberán establecer regímenes descentralizados y desconcentrados de la jurisdicción que les pertenece.
De las juntas parroquiales
En lo que también el proyecto de nueva Constitución contempla un importante avance es en el conjunto de atribuciones que se les confiere a las Juntas Parroquiales Rurales, lo cual las consolida como un nivel de gobierno autónomo y sin duda le otorga capacidades no solo para tener un control sobre todo lo que signifique desarrollo del territorio de la parroquia, sino el de inclusive planificar, construir y mantener la infraestructura física, los equipos y espacios físicos de la parroquia, así como contar con un presupuesto anual, lo que las convierte en organismos de gestión con facultades decisorias, por ello están facultadas para dictar acuerdos y resoluciones que convierten a las Juntas Parroquiales en verdaderos organismos de gobierno de sus respectivas circunscripciones territoriales. Adicionalmente se da vida en la organización social a comunas y recintos lo cual es expresión de democracia participativa.
También se les da a las Juntas Parroquiales la posibilidad de integrar los Concejos Cantonales y Consejos Provinciales e incluso se establece una proporcionabilidad en la integración de los Concejos Cantonales entre los habitantes en la zona urbana y la zona rural, obviamente ese criterio de representación de las Juntas Parroquiales deberá constar en la ley Orgánica o en el Estatuto que deban expedirse en la eventual conformación de una región autónoma.
Posibilidades de intervención de los organismos seccionales
Tampoco puede dejarse de destacar que de acuerdo al Art. 268 del proyecto de Constitución, se establece que en casos de excepción pueden producirse intervenciones en los gobiernos autónomos, cuando exista omisión o deficiente ejercicio de una competencia, y si bien la intervención sería solo en la competencia indebidamente atendida no deja de ser un mecanismo que puede crear fricciones o incertidumbres en la gestión de un gobierno seccional.
Conformación de los gobiernos provinciales
También se establece una nueva conformación de los gobiernos provinciales que elimina el actual sistema de elección de consejeros provinciales y se lo integra con Alcaldes o Concejales representantes de los cantones y por representantes elegidos entre quienes presiden las Juntas Parroquiales como se lo señala anteriormente. Lo deseable hubiese sido crear circunscripciones territoriales para darles representatividad a los Consejeros.
Supresión gobernadores
Si bien es verdad el actual Art. 227 de la Constitución vigente establece que en cada provincia habrá un Gobernador que como representante del Presidente de la República coordine y controle las políticas del gobierno nacional y dirija las actividades de funcionarios de la Función Ejecutiva en cada provincia, este cargo que es suprimido en el nuevo texto constitucional, sin embargo no queda definido claramente la supresión del régimen seccional dependiente que es requisito primordial en la instauración de un régimen de autonomías y de una real desconcentración del poder político.
Mancomunidades y circunscripciones territoriales especiales
Se mantiene la posibilidad que dos o más regiones, provincias, cantones y parroquias rurales puedan formar mancomunidades como lo establece el Art. 229 de la actual Constitución y que lo recoge el Art. 224 del proyecto, igual situación sucede con los regímenes especiales o circunscripciones territoriales, aunque el Art. 258 del proyecto amplía la posibilidad de conformar circunscripciones territoriales indígenas, afroecuatorianas, ancestrales o pluriculturales. Igualmente se mantiene sin mayor variación el régimen especial de la provincia de Galápagos y se precautela la biodiversidad del ecosistema amazónico como lo concibe la Constitución vigente.
Conclusión
De todo lo expuesto tenemos forzosamente que concluir que el proyecto de nueva Constitución no facilita la conformación de regímenes autonómicos y más bien frenaría el proceso que ha venido creciendo desde que se produjeron las Consultas Populares entre los años 1999 y 2000, por lo que habría que admitir que lo que se persigue es mantener una descentralización en el orden administrativo con algunos matices que difieren de la Constitución de 1998, pero tampoco se puede sostener que profundiza esa descentralización administrativa, pues el único rasgo de una descentralización política sería que al constituirse una Región los habitantes de la misma elijan popularmente a su gobernador.
Propuesta de la Comisión de Juristas del CONESUP
De manera muy breve no se puede dejar de señalar que la propuesta de la Comisión de Juristas del CONESUP si establecía un camino definido hacia la instauración de un régimen de autonomías en el país, así se lo define en el Art. 1 en cuyo numeral 2 se estipula que "EI Ecuador se gobierna decentralizadamente mediante un régimen de autonomías, para integrar armónica, solidaria y equitativamente el territorio nacional" y se disponía imperativamente que los funcionarios del gobierno central en cantones y provincias deberían tener iguales facultades que la autoridad nacional para decidir en los cantones y provincias cualquier petición que le presentara un ciudadano (a), establecía un Comité de coordinación paritario entre representantes del gobierno central, provincial o regional, que coordinaría acciones entre autoridades del gobierno central con autoridades provinciales o regionales, aquello lo recoge el Art. 273 del proyecto pero limitado a establecer controles de costos directos e indirectos de las competencias descentralizables. El proyecto recoge lo relacionado con la supresión de la figura del Gobernador, aunque en la propuesta de la Comisión del CONESUP lo que se elimina claramente es el régimen seccional dependiente.
La propuesta de la Comisión del CONESUP disponía el funcionamiento de un Gabinete territorial presidido por el Presidente de la República e integrado por los Prefectos Provinciales o Gobernadores Regionales según el caso, gabinete que se lo reduce en el proyecto de nueva Constitución a un gabinete de consulta pero solo para los gobiernos regionales y distritos metropolitanos. Se viabilizaba la conformación de regiones autónomas estableciendo que podría adoptarla una provincia con más de 1'000.000 de habitantes o dos o más provincias, sin exigir en este caso el número de habitantes, se le otorgaba incluso facultades legislativas más amplias a los gobiernos regionales, igualmente se les otorgaba facultades a las Juntas Parroquiales Rurales, lo cual si lo recoge el proyecto de nueva Constitución. Especialmente se incrementaban los recursos de los gobiernos seccionales al 25% de los ingresos totales del Presupuesto del Estado y no solo e115% del Presupuesto del Gobierno Central como ya lo establece la actual Constitución. En síntesis la propuesta de la Comisión de Juristas del CONESUP definía con claros objetivos mayores facultades de los organismos seccionales, asumiendo competencias en servicios básicos incluyendo salud y educación, y de manera expresa, se incorporaban las actuales funciones de los organismos de desarrollo regional a la dependencia de los Consejos Provinciales o Regionales, situación que omite el proyecto de nueva Constitución.
Nota: Los números de articulado del proyecto corresponden al primer texto que estuvo disponible en internet después de ser aprobado por la Asamblea Constituyente, por lo que pudiera existir algún cambio en el número de artículo con el que después se entregó al Tribunal Supremo Electoral.
