Para procurar acertar en una propuesta sobre el tema planteado, es necesario partir de una premisa que responda a la realidad de Ecuador como Estado o país. Aquella realidad nos evidencia que Ecuador es un país con una marcada diversidad de carácter regional, que origina una igualmente notoria diversidad étnica cultural reflejada en formas de vida, costumbres, tradiciones, que difieren de una región a otra e inciden en las relaciones interpersonales y sociales.
La situación antes señalada hizo que al constituirse el Estado ecuatoriano en 1830, se lo hiciera en base a una división por Departamentos que a su vez respondían a sus tres regiones: Sierra, Costa y Austro, con lo cual se revisaba la primera división territorial hecha en el Congreso de Angostura de 1824, cuando lo que hoy es Ecuador formaba todavía parte de la Gran Colombia y se nos conocía en ese entonces como Departamento del Sur, al cual se lo dividió territorial y administrativamente en siete provincias continentales más la región Insular o del archipiélago de Galápagos, división territorial que fue nuevamente adoptada por la Asamblea Constituyente de 1835 reformando la primera división departamental de 1830, esa organización política-administrativa de siete provincias y Galápagos se mantuvo durante todo el siglo XIX y principios del siglo XX de vida republicana independiente. Hago notar que la Amazonía o también conocida como Región Oriental se la consideraba incorporada a las provincias de la Sierra y del Austro a diferencia de su actual postura que reclama su propia identidad regional.
La simple mención de estos hechos históricos revelan que el Ecuador nunca tuvo una consistente y perdurable división política-administrativa de su territorio, que históricamente estuvo distante de tener una unidad nacional férrea, lo cual provocó que inclusive en 1859, la provincia de Loja, se proclamara como Estado Federal independiente encargándose la dirección del mismo a Manuel Carrión Pinzano, en igual época en Guayaquil circuló un semanario llamado “El Federalismo” cuyo fundador fue Emilio Estrada Cardona, incluso el inglés Francisco Hall (que fue posteriormente asesinado), como promotor y editor del periódico “El Quiteño Libre” proponía que en el Ecuador se instaurara un sistema de gobierno federal, idea que también fue impulsada desde Cuenca por Benigno Malo Valdivieso que representó a la provincia del Azuay como parlamentario en varias ocasiones, estos episodios de la vida nacional, que no pueden ignorarse ni deben dejar de ser valorados en sus reales causas y contenido, demuestran que Ecuador como país ha tenido una tendencia a adoptar un sistema de gobierno federal, lo cual ha provocado que haya vivido con un permanente deseo de encontrar un ordenamiento territorial distinto con poderes políticos y económicos más equitativos y desconcentrados, que reconozca la incuestionable diversidad étnica, cultural, geográfica y climática que lo caracteriza, aquello explica que luego de la revolución de Mayo de 1944, la Asamblea Constituyente de 1945 haya tenido encendidos discursos y debates para promover un mejor ordenamiento territorial del poder, ese latente anhelo de un Ecuador más integrado que reconozca su diversidad, es lo que también motiva que entre los años 1999 y 2000, provincias como Guayas, Manabí, Los Ríos, El Oro, y la provincia amazónica de Sucumbíos, hayan decidido realizar consultas populares, para demandar de las Funciones o Poderes del Estado, que el país adopte un régimen de autonomías como forma de organización de gobierno, que procure en esencia un más real y verdadero ejercicio democrático del poder y una más justa distribución de los recursos públicos.
Los movimientos autonómicos antes mencionados, nos demuestran además, que el modelo de descentralización administrativa indiscutiblemente profundo, que estableció la Asamblea Constitucional de 1998 en su reforma de la Constitución, resultó insuficiente para los anhelos de descentralización del poder político demandado por varias provincias o localidades del país. Esta insatisfacción nacional del modelo de administración centralizada del Estado, explica también el que la península de Santa Elena, Santo Domingo de los Colorados, el norte de Manabí, entre otras zonas geográficas del país, hayan venido en los últimos años planteando ser reconocidas como unidades político-administrativas con la jerarquía de provincias, es decir sintieron una marginalidad que les imponía reivindicar un mejor trato del Estado y de los mismos centros de poder político y administrativo provincial, para poder atender de una mejor manera las necesidades de sus habitantes.
En el recuento de hechos históricos no debe olvidarse que cuando Guayaquil declaró su independencia de España el 9 de Octubre de 1820, la tesis que imperaba en sus ciudadanos era la de Guayaquil independiente que se transformó en el lema “Guayaquil por la Patria” por la petición del Libertador Simón Bolívar para que este puerto formara parte del llamado en esa fecha Estado del Sur de la Gran Colombia como ya lo señalo anteriormente.
Surge del análisis efectuado la pregunta: ¿a qué responden estas multiplicadas manifestaciones que el país ha vivido en la búsqueda de un nuevo ordenamiento territorial del poder o de una organización política administrativa diferente a la vigente?, sin duda responde a dos factores: el primero ya anotado anteriormente, sobre la diversidad de orden geográfico, étnico, cultural e incluso climático que caracterizan al país, y el segundo, el haber mantenido un modelo de Estado unitario que ha traído como consecuencia un ejercicio centralizado del poder político con lo cual se ha alejado al ciudadano de su legítimo derecho a tener una vinculación más directa y cercana, con quienes como sus mandatarios en ejercicio del poder, están llamados a dar respuestas y solucionar los problemas y/o peticiones de los (as) ciudadanos (as) de sus respectivas territorialidades.
De otra parte, no puede dejar de recordarse que el proceso de centralización del poder se profundizó con ocasión del auge de la explotación del petróleo en el país, con la consiguiente circulación de un torrente de petrodólares que estimuló a que el Estado central absorba esos recursos y asumió facultades que correspondían históricamente a los antiguos ayuntamientos o gobiernos seccionales, que a su vez por comodidad y falta de responsabilidad abdicaron de sus antiguas potestades de administrar autónomamente lo que les competía por mandato legal, naciendo con este esquema centralizado de administración de los recursos públicos, el tráfico de peticiones de dineros por parte de Consejos Provinciales, Concejos Cantonales, situación a la que no han escapado las Juntas Parroquiales, gestionando que el Estado central les entregue recursos para realizar obras de pequeña o mediana cuantía e importancia, hecho que sin duda ha estimulado la corrupción y degradado la gestión de los gobiernos seccionales, alentando el arbitrio de los funcionarios del gobierno central que sentían tener en sus cargos la decisión de entregar o no recursos, de acuerdo a influencias políticas o estímulos y/o coimas de orden monetario, posición a la que se unió el propio Congreso Nacional, que a través de su Comisión de Presupuesto se convertía también en un alegre repartidor de partidas extrapresupuestarias o recursos fiscales para beneficio de las localidades a las que representan los legisladores, o en casos indebidos y no aislados, para beneficio de los legisladores que conseguían los recursos con lo cual se producía el hecho de un legislador señalando quien debía ser el que suministre lo que se adquiera (caso Red Peñaranda) o en el caso de obras públicas quien debía ser el constructor o el contratista de la obra a ejecutarse, olvidando que si bien el legislador tiene el legítimo derecho de preocuparse por que se atiendan requerimientos o necesidades de las provincias a las que representan y de sus respectivos cantones, su función específica es la de estudiar y debatir sobre temas políticos, legales y ejercer la labor de fiscalización de los actos de la Función Ejecutiva y otras altas instituciones públicas, pero en la actualidad en la práctica, ésta última función se ha reducido significativamente en razón que el Legislador se volvió co-participe de la administración de recursos públicos, convirtiendo en algunas ocasiones la labor de fiscalización en un medio de presión para obtener ventajas de orden burocrático o económico.
Cuál sería frente a los hechos y realidades relatadas la tesis que convendría al país adoptar para robustecer la unidad nacional y disuadir todo vestigio de confrontaciones regionales, que sin duda son factores que han conspirado y conspiran contra la viabilidad de un mejor desarrollo socio-económico del país y por ende de la posibilidad que los más de 12’000.000 de ecuatorianos gocen de mejores condiciones de vida. En este aspecto es obvio, que cualquier propuesta orientada a favorecer el bienestar de los ecuatorianos y ecuatorianas, debe partir del establecimiento de mecanismos que conduzcan hacia esa finalidad y aquello impone en primer lugar, tener una buena y sólida organización del Estado, en segundo lugar, definir objetivos nacionales que unan y no desunan, y en tercer lugar, que emerja un liderazgo de quien conduce los destinos del país dentro de un régimen de tipo presidencial como el que tiene el Ecuador, que debe tener un amplio liderazgo convocante y visión de carácter nacional y no de carácter regional, pues no caben teorías por ventajosas que sean, que no requieran de un buen líder que debe además tener presente en todo momento, que quien gobierna debe hacerlo para todos los habitantes del país y no para una parte o grupo de ellos, si es que pretende que se lo reconozca no solo como Jefe de Gobierno sino como Jefe de Estado. Dentro de la más exigente teoría y puridad de la doctrina de la Ciencia Política o de Estado, existen dos tesis o posibilidades de organización política y administrativa de un país, la de establecer un Estado unitario de preponderante administración centralizada que es el modelo que ha adoptado Ecuador a lo largo de su vida republicana, o la de establecer un régimen de gobierno federal que reconozca el derecho de las diferentes regiones o circunscripciones territoriales de planificar y decidir sobre el desarrollo de sus respectivas localidades, asumiendo sin dependencia alguna, la búsqueda y la solución de sus problemas y conseguir mejores niveles de vida para los habitantes de las respectivas unidades territoriales. Este sistema federal es el que han adoptado a manera de ejemplo, países como Estados Unidos, Suiza, Alemania, con notoria eficacia; y en América Latina lo han establecido, aunque en la realidad de una manera tibia, Brasil y México entre los más notorios.
A partir de estas dos posibilidades de organización del gobierno de un país, en la búsqueda de encontrar respuestas a los problemas de orden político, social y económico, que vivió España a raíz de la muerte del General Franco, que instauró un gobierno centralizado, absolutista y tiránico, tomando en consideración que España es un país con tres nacionalidades distintas, la castellana, catalana y vasca y por ende con marcadas diversidades étnicas-culturales mucho más profundas, aunque con alguna semejanza a las de Ecuador, optó en un recomendable y patriótico acuerdo nacional por establecer un régimen de autonomías, como un modelo de gobierno y administración del Estado, que recoge aspectos fundamentales del sistema federal, sin afectar la unidad nacional como lo estipula la propia Constitución española, es decir el régimen de autonomías tiene características duales, incorpora criterios que son peculiares del régimen unitario y del régimen federal de gobierno, aunque prevalecen las de este último.
Aquel modelo español es el que en definitiva ha inquietado a las diferentes provincias del Ecuador para que sea el que adopten, pues sin que la propuesta haya sido debatida al amparo de las vertientes doctrinarias del Derecho Constitucional, existe la percepción extendida en toda la geografía nacional que aquel régimen sería el más indicado que se lo establezca en Ecuador, lo cual tendría el soporte adicional de una idiosincrasia que liga a España con América Latina y en consecuencia la experiencia española es un ejemplo pertinente para nuestro país. En todo caso este régimen de autonomías provinciales o regionales, posibilitaría avanzar en un proceso de descentralización política del poder, que es lo que proponen en síntesis quienes lideraron o alentaron las consultas populares antes referidas, que se produjeron entre los años 1999 y 2000.
Si ha quedado claro en líneas anteriores que el objetivo final es buscar un mayor bienestar para los más de 12’000.000 de ecuatorianos y ecuatorianas, que habitan en el lar patrio y no han emigrado todavía, si existe una sincera voluntad política de cambios de quienes detentan el poder político en el Ecuador, no existe otra alternativa que ir al encuentro de una mayor unidad nacional, de una más equitativa distribución de los ingresos públicos, una aproximación a lo que se denomina y repite tanto: la justicia social, es decir establecer un régimen de autonomías que vuelva real la democracia participativa y haga realidad aquella expresión de impulsar una auténtica revolución ciudadana, mediante una activa y directa participación de los ciudadanos y ciudadanas que les permita a todos tener la confianza y seguridad de que sus preocupaciones o problemas van a ser rápida y efectivamente atendidos, la descentralización del poder emerge en consecuencia como la mejor alternativa democrática, previniendo lógicamente no descuidar cohesionar políticas nacionales y provinciales o cantonales, pues debe quedar claro que un régimen descentralizado y/o desconcentrado de gobierno y administración une y no desune al proponer una mejor y más justa distribución de atribuciones y recursos. La otra opción, es mantener un Estado con un gobierno de administración absorbente que lejos de atender requerimientos ciudadanos, lo que haría es mantener distante el poder del ciudadano y dejarlo a expensas del criterio y buena voluntad de quienes tienen potestad de decidir los asuntos que interesan al colectivo social, es decir un gobierno con tendencia al populismo que no busca un desarrollo sustentable y confiable sino la atención electoralmente clientelar de los ciudadanos y ciudadanas.
Es evidente que avanzar hacia un régimen de autonomías provoca un inevitable choque entre quienes buscan asumir la toma de todas las decisiones sobre las distintas localidades del país y entre quienes pugnan por tener poder político para decidir sobre asuntos inherentes a las circunscripciones territoriales que representan, por ello el planteamiento es de una descentralización política y económica y no limitada a una descentralización administrativa, que es la que tibiamente se aplica en Ecuador y que está consagrada en las reformas realizadas a la Constitución de 1998.
En la línea del criterio formulado, es necesario destacar que la descentralización política del poder requiere de tres condiciones fundamentales:
1. Que los organismos del régimen seccional dispongan de capacidad legislativa para establecer normativas aplicables en las respectivas unidades territoriales;
2. Que cuenten con recursos económicos propios y estables, que les permitan atender la ejecución de obras públicas o prestación de servicios públicos que requiere la respectiva colectividad;
3. Que los organismos del gobierno seccional tengan capacidad para planificar su desarrollo y tomar las decisiones que estimen más conveniente a los intereses de los habitantes que conforman la provincia o región autónoma, sin dependencia alguna del poder central.
A estas tres condiciones habría que añadir el que se estipulen con claridad en una ley orgánica de carácter general y/o nacional, las competencias que les corresponde asumir a cada organismo seccional, lo cual evita duplicidad de esfuerzos y gastos y define puntualmente atribuciones de las distintas instancias del poder.
La propuesta de la comisión especial de juristas del CONESUP
La propuesta que formula al país la Comisión especial de juristas del CONESUP define con claridad en el Art. 1 del proyecto, el establecimiento de un Estado que manteniendo la unidad nacional se gobierne descentralizadamente a través de un régimen de autonomías de los organismos seccionales, aquella definición que consta en los Principios Fundamentales de organización del Estado, rompe con el actual modelo existente de un Estado gobernado unitaria y centralizadamente. La propuesta en la parte relativa a la división política y administrativa del Estado, consagra la construcción de un proceso de descentralización política y administrativa que se estructurará en forma voluntaria y progresiva, a partir del deseo y decisión de las provincias que actualmente existen en el Ecuador, pues es innegable que una de las características peculiares de un régimen de autonomías es el que no puede ser instaurado de una manera compulsiva, sino partiendo de un debate que desemboque en un acuerdo nacional, para que ello suceda es indispensable que exista una firme voluntad política desde la centralidad del poder y de quienes demandan su vigencia, para que este modelo de gobierno y administración pueda hacerse realidad en el corto plazo en el país.
La propuesta de la Comisión incluye como criterio fundamental que es consustancial con un régimen de autonomías, el que los ciudadanos y ciudadanas tengan una activa participación en la toma de decisiones de interés de las circunscripciones territoriales en las que habitan, por ello no sólo se establecen constitucionalmente atribuciones en favor de las Juntas Parroquiales, en cabal entendimiento de volver real el poder ciudadano y no limitarlo a una democracia simplemente electoralista, de permanente campaña electoral del gobierno, legisladores e incluso directivos de gobiernos seccionales, por eso se propone establecer el funcionamiento de Asambleas Parroquiales como instancias de la más amplia y genuina participación social, se establecen a nivel cantonal los Cabildos-Ampliados, donde podrán converger representantes de las distintas Juntas Parroquiales Urbanas y Rurales y sectores de la sociedad civil organizada, de acuerdo a regulaciones que deberán expedir los propios Concejos Cantonales, a través de ordenanzas en que se definan la composición de los mencionados Cabildos, que tendrán expresamente facultades de aprobar el plan de desarrollo de la respectiva localidad, así como el presupuesto anual municipal, y conocer la información que sobre las labores realizadas presente el Alcalde del respectivo cantón, informe que por supuesto podrá merecer observaciones, sugerencias o recomendaciones de los miembros del Cabildo Ampliado.
Por otra parte se propone en el proyecto que se destine para los organismos seccionales, además de sus ingresos propios generados mediante ordenanzas o establecidas en las respectivas leyes de régimen provincial o municipal, que al menos el 25% de los ingresos corrientes totales del Presupuesto General del Estado sean distribuidos entre los distintos Consejos Provinciales y Municipales del país, tomando en consideración, el número de habitantes, necesidades básicas, insatisfechas, capacidades productivas o contributivas y extensión territorial, pues es absolutamente claro que si no existe autonomía económica la autonomía de orden legal resulta meramente declarativa.
La propuesta incluye también una radical desconcentración de la administración central, disponiendo que las autoridades del gobierno central que atienden asuntos sectoriales en las provincias o cantones, tengan igual capacidad de decisión que las que tienen las autoridades de carácter nacional, a efectos de que las peticiones, demandas o reclamos de los habitantes de cantones y provincias, tengan respuestas ágiles y oportunas de quienes están autorizados para conocer de las mismas. En este ámbito de desconcertación del poder, se elimina la figura del Gobernador Provincial y se crea una Comisión integrada por tres directores regionales o provinciales de la administración central y tres representantes de la administración provincial, para que sean los que coordinen acciones entre los organismos del régimen seccional autónomo y la administración nacional, Comisión que la presidiría el Prefecto de la respectiva provincia a quien se le otorga la calidad de máxima autoridad provincial.
En la propuesta se cree conveniente crear un Gabinete Territorial que lo presidiría el Presidente de la República y lo integrarían los distintos Prefectos Provinciales con lo cual se crea un espacio de diálogo directo entre quien representa la administración nacional y quienes representan la administración provincial, en un último típico gobierno de tipo intermedio que existe en cualquier República y es el nexo adecuado entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Municipales o Parroquiales.
A efectos de evitar una exagerada atomización o fragmentación del territorio y del ejercicio del poder, el proyecto plantea la posibilidad de crear Regiones autónomas a partir de la decisión de provincias con más de 1’000.000 de habitantes o de la unión de dos o más provincias (en este caso sin exigencia del número de habitantes) para que puedan constituir Regiones que tendrían como incentivo el tener un mayor nivel de autoridad, que incluye la posibilidad de expedir leyes de alcance regional y se le adicionan competencias que no se asignan a las provincias otorgándole además a la región la posibilidad de elegir por votación popular y directa a un Gobernador, lo cual aproxima el modelo al de un régimen federado. En todo caso la constitución de regiones no se hará a base de imposiciones sino a través de decisiones y consultas populares que efectuarían las respectivas provincias.
Igualmente se establece la posibilidad de crear Distritos Metropolitanos en ciudades de más de 1’000.000 de habitantes o por la unión de cantones vecinos que alcancen esa población, Distritos que tendrían rango y competencias similares a las de una región autónoma. Se considera en la propuesta un trato especial para Galápagos y para la Amazonía, dada las especiales características que tienen estas regiones naturales del país. Con igual criterio se garantiza la existencia de circunscripciones territoriales principalmente de las comunidades indígenas y afroecuatorianas y se reconoce como comunidades con peculiares y ancestrales formas de vida a grupos humanos residentes en la Costa que se denominan cholos y montubios.
Finalmente es necesario reflexionar sobre el irrefrenable proceso migratorio del campo a la ciudad que es una constante del mundo actual, con lo cual se estimula indirectamente una concentración poblacional que favorece las grandes urbes como Quito, Guayaquil, Cuenca, Machala, Ambato, Portoviejo, Manta, lo cual desalienta la estadía del hombre de la zona rural que es el sector humano de mayor y directa vinculación con la producción, constituyéndose en un factor de orden socioeconómico que no puede dejar de ser valorado en sus efectos a favor de una mayor seguridad alimentaria, aquello también amerita dar todo el apoyo al sector rural y a las provincias periféricas del país, todo lo cual tiene estrecha vinculación con los procesos de descentralización y desconcentración del poder.
Cuál sería frente a los hechos y realidades relatadas la tesis que convendría al país adoptar para robustecer la unidad nacional y disuadir todo vestigio de confrontaciones regionales, que sin duda son factores que han conspirado y conspiran contra la viabilidad de un mejor desarrollo socio-económico del país y por ende de la posibilidad que los más de 12’000.000 de ecuatorianos gocen de mejores condiciones de vida. En este aspecto es obvio, que cualquier propuesta orientada a favorecer el bienestar de los ecuatorianos y ecuatorianas, debe partir del establecimiento de mecanismos que conduzcan hacia esa finalidad y aquello impone en primer lugar, tener una buena y sólida organización del Estado, en segundo lugar, definir objetivos nacionales que unan y no desunan, y en tercer lugar, que emerja un liderazgo de quien conduce los destinos del país dentro de un régimen de tipo presidencial como el que tiene el Ecuador, que debe tener un amplio liderazgo convocante y visión de carácter nacional y no de carácter regional, pues no caben teorías por ventajosas que sean, que no requieran de un buen líder que debe además tener presente en todo momento, que quien gobierna debe hacerlo para todos los habitantes del país y no para una parte o grupo de ellos, si es que pretende que se lo reconozca no solo como Jefe de Gobierno sino como Jefe de Estado. Dentro de la más exigente teoría y puridad de la doctrina de la Ciencia Política o de Estado, existen dos tesis o posibilidades de organización política y administrativa de un país, la de establecer un Estado unitario de preponderante administración centralizada que es el modelo que ha adoptado Ecuador a lo largo de su vida republicana, o la de establecer un régimen de gobierno federal que reconozca el derecho de las diferentes regiones o circunscripciones territoriales de planificar y decidir sobre el desarrollo de sus respectivas localidades, asumiendo sin dependencia alguna, la búsqueda y la solución de sus problemas y conseguir mejores niveles de vida para los habitantes de las respectivas unidades territoriales. Este sistema federal es el que han adoptado a manera de ejemplo, países como Estados Unidos, Suiza, Alemania, con notoria eficacia; y en América Latina lo han establecido, aunque en la realidad de una manera tibia, Brasil y México entre los más notorios.
A partir de estas dos posibilidades de organización del gobierno de un país, en la búsqueda de encontrar respuestas a los problemas de orden político, social y económico, que vivió España a raíz de la muerte del General Franco, que instauró un gobierno centralizado, absolutista y tiránico, tomando en consideración que España es un país con tres nacionalidades distintas, la castellana, catalana y vasca y por ende con marcadas diversidades étnicas-culturales mucho más profundas, aunque con alguna semejanza a las de Ecuador, optó en un recomendable y patriótico acuerdo nacional por establecer un régimen de autonomías, como un modelo de gobierno y administración del Estado, que recoge aspectos fundamentales del sistema federal, sin afectar la unidad nacional como lo estipula la propia Constitución española, es decir el régimen de autonomías tiene características duales, incorpora criterios que son peculiares del régimen unitario y del régimen federal de gobierno, aunque prevalecen las de este último.
Aquel modelo español es el que en definitiva ha inquietado a las diferentes provincias del Ecuador para que sea el que adopten, pues sin que la propuesta haya sido debatida al amparo de las vertientes doctrinarias del Derecho Constitucional, existe la percepción extendida en toda la geografía nacional que aquel régimen sería el más indicado que se lo establezca en Ecuador, lo cual tendría el soporte adicional de una idiosincrasia que liga a España con América Latina y en consecuencia la experiencia española es un ejemplo pertinente para nuestro país. En todo caso este régimen de autonomías provinciales o regionales, posibilitaría avanzar en un proceso de descentralización política del poder, que es lo que proponen en síntesis quienes lideraron o alentaron las consultas populares antes referidas, que se produjeron entre los años 1999 y 2000.
Si ha quedado claro en líneas anteriores que el objetivo final es buscar un mayor bienestar para los más de 12’000.000 de ecuatorianos y ecuatorianas, que habitan en el lar patrio y no han emigrado todavía, si existe una sincera voluntad política de cambios de quienes detentan el poder político en el Ecuador, no existe otra alternativa que ir al encuentro de una mayor unidad nacional, de una más equitativa distribución de los ingresos públicos, una aproximación a lo que se denomina y repite tanto: la justicia social, es decir establecer un régimen de autonomías que vuelva real la democracia participativa y haga realidad aquella expresión de impulsar una auténtica revolución ciudadana, mediante una activa y directa participación de los ciudadanos y ciudadanas que les permita a todos tener la confianza y seguridad de que sus preocupaciones o problemas van a ser rápida y efectivamente atendidos, la descentralización del poder emerge en consecuencia como la mejor alternativa democrática, previniendo lógicamente no descuidar cohesionar políticas nacionales y provinciales o cantonales, pues debe quedar claro que un régimen descentralizado y/o desconcentrado de gobierno y administración une y no desune al proponer una mejor y más justa distribución de atribuciones y recursos. La otra opción, es mantener un Estado con un gobierno de administración absorbente que lejos de atender requerimientos ciudadanos, lo que haría es mantener distante el poder del ciudadano y dejarlo a expensas del criterio y buena voluntad de quienes tienen potestad de decidir los asuntos que interesan al colectivo social, es decir un gobierno con tendencia al populismo que no busca un desarrollo sustentable y confiable sino la atención electoralmente clientelar de los ciudadanos y ciudadanas.
Es evidente que avanzar hacia un régimen de autonomías provoca un inevitable choque entre quienes buscan asumir la toma de todas las decisiones sobre las distintas localidades del país y entre quienes pugnan por tener poder político para decidir sobre asuntos inherentes a las circunscripciones territoriales que representan, por ello el planteamiento es de una descentralización política y económica y no limitada a una descentralización administrativa, que es la que tibiamente se aplica en Ecuador y que está consagrada en las reformas realizadas a la Constitución de 1998.
En la línea del criterio formulado, es necesario destacar que la descentralización política del poder requiere de tres condiciones fundamentales:
1. Que los organismos del régimen seccional dispongan de capacidad legislativa para establecer normativas aplicables en las respectivas unidades territoriales;
2. Que cuenten con recursos económicos propios y estables, que les permitan atender la ejecución de obras públicas o prestación de servicios públicos que requiere la respectiva colectividad;
3. Que los organismos del gobierno seccional tengan capacidad para planificar su desarrollo y tomar las decisiones que estimen más conveniente a los intereses de los habitantes que conforman la provincia o región autónoma, sin dependencia alguna del poder central.
A estas tres condiciones habría que añadir el que se estipulen con claridad en una ley orgánica de carácter general y/o nacional, las competencias que les corresponde asumir a cada organismo seccional, lo cual evita duplicidad de esfuerzos y gastos y define puntualmente atribuciones de las distintas instancias del poder.
La propuesta de la comisión especial de juristas del CONESUP
La propuesta que formula al país la Comisión especial de juristas del CONESUP define con claridad en el Art. 1 del proyecto, el establecimiento de un Estado que manteniendo la unidad nacional se gobierne descentralizadamente a través de un régimen de autonomías de los organismos seccionales, aquella definición que consta en los Principios Fundamentales de organización del Estado, rompe con el actual modelo existente de un Estado gobernado unitaria y centralizadamente. La propuesta en la parte relativa a la división política y administrativa del Estado, consagra la construcción de un proceso de descentralización política y administrativa que se estructurará en forma voluntaria y progresiva, a partir del deseo y decisión de las provincias que actualmente existen en el Ecuador, pues es innegable que una de las características peculiares de un régimen de autonomías es el que no puede ser instaurado de una manera compulsiva, sino partiendo de un debate que desemboque en un acuerdo nacional, para que ello suceda es indispensable que exista una firme voluntad política desde la centralidad del poder y de quienes demandan su vigencia, para que este modelo de gobierno y administración pueda hacerse realidad en el corto plazo en el país.
La propuesta de la Comisión incluye como criterio fundamental que es consustancial con un régimen de autonomías, el que los ciudadanos y ciudadanas tengan una activa participación en la toma de decisiones de interés de las circunscripciones territoriales en las que habitan, por ello no sólo se establecen constitucionalmente atribuciones en favor de las Juntas Parroquiales, en cabal entendimiento de volver real el poder ciudadano y no limitarlo a una democracia simplemente electoralista, de permanente campaña electoral del gobierno, legisladores e incluso directivos de gobiernos seccionales, por eso se propone establecer el funcionamiento de Asambleas Parroquiales como instancias de la más amplia y genuina participación social, se establecen a nivel cantonal los Cabildos-Ampliados, donde podrán converger representantes de las distintas Juntas Parroquiales Urbanas y Rurales y sectores de la sociedad civil organizada, de acuerdo a regulaciones que deberán expedir los propios Concejos Cantonales, a través de ordenanzas en que se definan la composición de los mencionados Cabildos, que tendrán expresamente facultades de aprobar el plan de desarrollo de la respectiva localidad, así como el presupuesto anual municipal, y conocer la información que sobre las labores realizadas presente el Alcalde del respectivo cantón, informe que por supuesto podrá merecer observaciones, sugerencias o recomendaciones de los miembros del Cabildo Ampliado.
Por otra parte se propone en el proyecto que se destine para los organismos seccionales, además de sus ingresos propios generados mediante ordenanzas o establecidas en las respectivas leyes de régimen provincial o municipal, que al menos el 25% de los ingresos corrientes totales del Presupuesto General del Estado sean distribuidos entre los distintos Consejos Provinciales y Municipales del país, tomando en consideración, el número de habitantes, necesidades básicas, insatisfechas, capacidades productivas o contributivas y extensión territorial, pues es absolutamente claro que si no existe autonomía económica la autonomía de orden legal resulta meramente declarativa.
La propuesta incluye también una radical desconcentración de la administración central, disponiendo que las autoridades del gobierno central que atienden asuntos sectoriales en las provincias o cantones, tengan igual capacidad de decisión que las que tienen las autoridades de carácter nacional, a efectos de que las peticiones, demandas o reclamos de los habitantes de cantones y provincias, tengan respuestas ágiles y oportunas de quienes están autorizados para conocer de las mismas. En este ámbito de desconcertación del poder, se elimina la figura del Gobernador Provincial y se crea una Comisión integrada por tres directores regionales o provinciales de la administración central y tres representantes de la administración provincial, para que sean los que coordinen acciones entre los organismos del régimen seccional autónomo y la administración nacional, Comisión que la presidiría el Prefecto de la respectiva provincia a quien se le otorga la calidad de máxima autoridad provincial.
En la propuesta se cree conveniente crear un Gabinete Territorial que lo presidiría el Presidente de la República y lo integrarían los distintos Prefectos Provinciales con lo cual se crea un espacio de diálogo directo entre quien representa la administración nacional y quienes representan la administración provincial, en un último típico gobierno de tipo intermedio que existe en cualquier República y es el nexo adecuado entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Municipales o Parroquiales.
A efectos de evitar una exagerada atomización o fragmentación del territorio y del ejercicio del poder, el proyecto plantea la posibilidad de crear Regiones autónomas a partir de la decisión de provincias con más de 1’000.000 de habitantes o de la unión de dos o más provincias (en este caso sin exigencia del número de habitantes) para que puedan constituir Regiones que tendrían como incentivo el tener un mayor nivel de autoridad, que incluye la posibilidad de expedir leyes de alcance regional y se le adicionan competencias que no se asignan a las provincias otorgándole además a la región la posibilidad de elegir por votación popular y directa a un Gobernador, lo cual aproxima el modelo al de un régimen federado. En todo caso la constitución de regiones no se hará a base de imposiciones sino a través de decisiones y consultas populares que efectuarían las respectivas provincias.
Igualmente se establece la posibilidad de crear Distritos Metropolitanos en ciudades de más de 1’000.000 de habitantes o por la unión de cantones vecinos que alcancen esa población, Distritos que tendrían rango y competencias similares a las de una región autónoma. Se considera en la propuesta un trato especial para Galápagos y para la Amazonía, dada las especiales características que tienen estas regiones naturales del país. Con igual criterio se garantiza la existencia de circunscripciones territoriales principalmente de las comunidades indígenas y afroecuatorianas y se reconoce como comunidades con peculiares y ancestrales formas de vida a grupos humanos residentes en la Costa que se denominan cholos y montubios.
Finalmente es necesario reflexionar sobre el irrefrenable proceso migratorio del campo a la ciudad que es una constante del mundo actual, con lo cual se estimula indirectamente una concentración poblacional que favorece las grandes urbes como Quito, Guayaquil, Cuenca, Machala, Ambato, Portoviejo, Manta, lo cual desalienta la estadía del hombre de la zona rural que es el sector humano de mayor y directa vinculación con la producción, constituyéndose en un factor de orden socioeconómico que no puede dejar de ser valorado en sus efectos a favor de una mayor seguridad alimentaria, aquello también amerita dar todo el apoyo al sector rural y a las provincias periféricas del país, todo lo cual tiene estrecha vinculación con los procesos de descentralización y desconcentración del poder.
