Para poder acercarnos al acierto en el análisis de una propuesta sobre Competencias de Gobiernos Autónomos Subnacionales y Territoriales, debemos partir de cuál es la mejor forma de gobierno y/o administración de una sociedad constituida en Estado como es el caso del Ecuador, y en este aspecto existen dos posibilidades, la de un Estado absoluto, gobernado verticalmente desde el centro del poder por el Monarca, Jefe de Estado o Jefe de Gobierno, según el régimen imperante, o el de un Estado gobernado democráticamente a través de la participación de las distintas circunscripciones o unidades territoriales que integran el Estado.
A partir de esa premisa el Estado puede ser gobernado desde un poder Ejecutivo con amplios poderes y potestades que en definitiva será el que planifique, proponga y programe las políticas y acciones a ser observadas por quienes habitan el Estado, es decir un gobierno que prioriza y decide lo que hay que hacer, que establece lo que no hay que hacer y que ejecuta, absorbe e incluso controla y juzga todo lo que debe hacerse dentro del Estado, salvo delegación de facultades que parcialmente y para asuntos puntuales acepta conferir a las administraciones seccionales. La otra opción, es la existencia de un Estado que se organiza a través de Estados Federados, en el cual los gobiernos que podría llamárselos intermedios o subnacionales que son los Estados Federados, tienen amplias atribuciones y competencias, para planificar, decidir y ejecutar lo que deba realizarse dentro del territorio de dicho Estado, sin que aquello signifique dislocar o resquebrajar políticas del Estado Nacional con la programación que realizan los Gobiernos Federales, aquello queda justamente clarificado y especificado al establecer normativas que precisen competencias que correspondan al Estado nacional y/o a los gobiernos intermedios y locales.
Ante estas dos posiciones de organización territorial del poder y/o de gobierno y administración de un Estado, España adoptó un sistema cercano al de los Estados Federados y estableció en 1978 un régimen de organización política-administrativa, a través de constituir gobiernos territoriales autónomos, creando regiones con autonomía política y administrativa y estableciendo gobiernos locales multiplicados, con el fin de respetar su clara diversidad étnica-cultural y desconcentrar el ejercicio del poder, que en el caso de España corresponde al de un régimen que es una especie de República monárquica. Es este modelo el que ha venido siendo planteado en el Ecuador con algún énfasis y persistencia sobre todo a partir de 1999 que provocó se realizaran Consultas Populares en Guayas, Los Ríos, Manabí, El Oro y Sucumbíos, con resultados de amplio apoyo ciudadano a la adopción de un régimen de autonomías provinciales y de fortalecimiento de los gobiernos municipales, e incluso proponiendo más protagonismo a las administraciones parroquiales, aquello explica la expedición en aquella época de la Ley Orgánica de Juntas Parroquiales.
De las propuestas y Consultas efectuadas en los años antes indicados considero indispensable resaltar tres hechos:
1) En el año 1999 se integró una Comisión Nacional de Descentralización, Autonomías y Circunscripciones Territoriales, conformada por los más decididos y visibles líderes de la propuesta para ir hacia un régimen de provincias autonómicas. Esta Comisión con el apoyo logístico del Consejo Nacional de Modernización (CONAM) que incluyó asesoría internacional, avanzó en la producción de un proyecto de Ley y en una propuesta de reforma constitucional para que el país adopte un régimen de gobierno autonómico, habiéndose logrado que inclusive el Congreso Nacional renuente por cálculos políticos a tratar el tema, declare urgente esta reforma constitucional y sea sometida a Consulta Popular, para lo cual existió previamente un muy sesudo informe de la Comisión de Asuntos Constitucionales del Congreso, lamentablemente la Consulta no se dio por la indefinición y debilidad política del Gobierno del ex Presidente Dr. Gustavo Noboa, quien prefirió no afrontar la controversia que por intereses de poder político genera un planteamiento de esta connotación y trascendencia.
2) Después de estos movimientos autonómicos de los años 1999 y 2000, el proyecto ha venido siendo objeto de muchos foros, estudios y planteamientos que han ido madurando y vigorizando la tesis, se le ha ido perdiendo el miedo a debatirlo y enfrentarlo como alternativa de un mejor modelo de administración y gobierno del Estado, aquello queda reflejado en el interés que por el análisis de la propuesta han tenido el Consorcio de Consejos Provinciales, la Asociación de Municipalidades del Ecuador, la generada por instituciones de provincias como El Oro, Tungurahua, Chimborazo, Pichincha, Azuay, las provincias Amazónicas, Loja, el Movimiento Fuerza Ecuador del Guayas, entre los más notorios, y por supuesto la que ha venido manteniendo, formulando, reformulando y actualizando mi provincia Manabí, todo lo cual demuestra el notable interés nacional por una profunda descentralización no solo administrativa, sino política del Estado ecuatoriano.
3) Las reformas a la Constitución hechas en 1998 incorporaron disposiciones relativas a una acentuada descentralización administrativa, lo cual demuestra que si esas disposiciones no han satisfecho las demandas o aspiraciones del Ecuador de las hoy 24 provincias, debemos entender y aceptar que lo que realmente se plantea es una real descentralización política del poder, lo cual en mi opinión no tiene porqué afectar la actual división territorial, en provincias, cantones y parroquias, en razón del sólido vínculo de identidad y afecto que une al habitante o nativo del mismo con su territorio, hay que mantener la jerarquía que corresponde a cada una de estas unidades territoriales, sin perjuicio de dejar establecida la posibilidad de que puedan constituirse regiones que evite el tener un número exagerado de gobiernos seccionales autónomos, que personalmente considero es el único argumento con alguna solidez que se plantea para no ir a un régimen de provincias autónomas, sin necesidad de tocar la actual división territorial del país. Para motivar la constitución de regiones autónomas como gobiernos subnacionales, deben establecerse incentivos en las competencias que asuman y dejar señalado con precisión un modelo de organización que no maximice o minimice a ninguna de las provincias que decidan unirse para integrar una región, aquello deberá quedar precisado en una Ley Orgánica del Régimen Autónomo y subsidiariamente en el Estatuto que apruebe y expida la Región autónoma.
Expuesto estos tres hechos que no pueden ser ni desconocidos ni dejar de ser advertidos en el análisis del tema propuesto, quiero también ser enfático en sostener las siguientes premisas: no pueden dejar de ser admitidas en la adopción de un nuevo modelo de gobierno autonómico que un régimen de autonomías no puede por su naturaleza ser impuesto políticamente ni ser compulsivo en su implementación, debe ser fruto de debates que si han existido en el país y a partir de ese debate, llegar a un acuerdo voluntariamente concertado entre los actores o beneficiarios del proyecto, por eso, está lejos muy lejos de que se piense que un régimen federado o autonómico divide, inversamente fortalece la unión de un país y favorece el bienestar común, eso es lo que nos demuestran casos como el de Suiza, Alemania, Estados Unidos, España, entre otros ejemplos en los que la adopción del modelo mejoró ostensiblemente las condiciones de vida de sus habitantes. De otro lado, para poder avanzar en la vigencia de este régimen, hay necesidad de una firme voluntad política de impulsarlo, lo contrario es diluir el avance del proyecto e incluso neutralizar la propuesta, es un asunto de convicciones y no de conveniencias o coyunturas políticas.
Hechas estas reflexiones iniciales y procurando ser objetivos y lo más concretos que nos sea posible en el análisis del tema objeto de este foro, no es admisible ni pertinente prescindir de efectuar ciertas consideraciones históricas que han incidido en la división política, territorial y administrativa del Estado ecuatoriano. Dentro de esas consideraciones debemos recordar que cuando todavía lo que hoy es Ecuador formaba parte de la Gran Colombia, siendo Simón Bolívar el gobernante de ese Estado confederado, el Congreso de Angostura de 1824 dividió a nuestro país en ocho regiones, que me permito mencionarlas, Imbabura, Pichincha, Chimborazo, Azuay, Loja, Guayas, Manabí y la Región Insular de Galápagos, luego el propio Libertador Bolívar influyó antes de su muerte, al observar más detenidamente nuestra realidad nacional que la misma está influenciada por factores naturales y geográficos que le son peculiares, sugirió se optara al crearse el Ecuador como Estado y República independiente en 1830, por dividirlo territorialmente en tres Departamentos, el de Quito o Norte, que incluía la provincias del Centro y Norte de la Sierra, Guayaquil o Sur que comprendía a las provincias de la Costa y del Austro o Cuenca, que comprendía las provincias de Azuay, Cañar y Loja, incorporando en las regiones del Norte y el Austro las provincias colindantes de la entonces llamadas región oriental. Posteriormente la Constituyente de 1835 retomó la división de Angostura en ocho regiones ya citadas anteriormente, división que es la que históricamente más ha perdurado en el tiempo hasta la Revolución Juliana de 1925, división que fue la que mantuvo el gobierno de Alfaro en la Ley de División Territorial que expidió en 1897.
La necesidad de dar paso a un Ecuador descentralizado que evite fricciones entre sus provincias o regiones, queda demostrada con la decisión que prevaleció en Guayaquil en la proclama independentista de 1820 en la que se pronunció a favor de un Guayaquil independiente, lo cual gracias a la influencia de Bolívar fue cambiado por un Guayaquil por la patria, el inglés Francisco Hall radicado en Quito que fue asesinado, planteó en el siglo XIX un Ecuador con un régimen de Estados Federales, Loja se proclamó en 1859 Estado Federal independiente, es decir siempre existió en Ecuador un deseo manifiesto de descentralización política del poder.
Surge un lógico interrogante, porque el Ecuador demanda y esto hay que entenderlo bien, un cambio en el modelo de gobierno y administración del Estado y no solo un cambio de gobierno, sin duda encuentra que sus condiciones de vida son de mala calidad, que las respuestas a las demandas de sus más apremiantes requerimientos y anhelos tardan demasiado o simplemente no se las atiende, es consecuentemente un país que reclama con urgencia se construya una convivencia de mayor bienestar compartido, siente que existen demasiadas inequidades sociales, que existan provincias, cantones, ciudades, mejor atendidas que otras, que hay pocos que ganan mucho y muchos que no tienen nada o ganan muy poco, existe exceso de conflictividad y altos niveles de confrontación entre sectores de la sociedad, la demagogia como forma de hacer política solo ha servido para que cohabiten impunemente la mentira y el atraco a los fondos públicos, esa es una penosa realidad, se percibe sin esfuerzo que las garantías y derechos de los (as) ciudadanos (as) no se los respeta o ampara, hay impotencia y rabia contenida porque no encuentra cauces para que se instaure un ambiente de aproximación a la justicia que posibilite darle a cada cual lo que le corresponde, el país como colectivo social siente que imperan el engaño, la promesa falsa, el discurso mentiroso, ya no alcanza a comprender quien dice la verdad y quien miente, quien es honesto y quien es pícaro, sabe que hay corrupción, que no se hacen obras o se prestan servicios para beneficio colectivo, se firman contratos para ver cuanto se pueden llevar contratantes y contratados, eso solo favorece a los funcionarios que deciden o trafican con esas contrataciones, en síntesis se percibe que no hay transparencia, hay quienes se enriquecen a costa del perjuicio a los demás y lo hacen porque gozan de la garantía de la impunidad, hay protección para los sinvergüenzas, inversamente entre más atrevido, insolente o abusivo se es, hay mayores garantías para seguir delinquiendo, la cultura de aparecer como redentor social cuando en realidad se es un aprovechador de la buena fe social es una forma de aparentar de seudos dirigentes políticos que viven del cuento, ese escenario favorece el aumento de la inseguridad e intranquilidad ciudadana y se observa con preocupación como se multiplican los grupos delincuenciales, la pobreza es un buen caldo de cultivo para el incremento de la delincuencia pero ello no debe ser un justificativo aunque explique en algo este terrible mal social, las familias, célula básica de la sociedad se han desintegrado, al menos en estos últimos quince años más de 2'000.000 de ecuatorianos prefirieron emigrar, duele en el alma escuchar a gente humilde decir prefiero cualquier sacrificio fuera de mi patria, que volver a un Ecuador que nos ha defraudado, que nos negó oportunidades de vivir en nuestra tierra, donde falta ética y responsabilidad en el comportamiento de las personas todo se desmorona y las consecuencias son socialmente devastadoras, por eso cambiar se vuelve un imperativo y a eso viene apostando el país de manera reiterada, ojalá el actual gobierno no lo desengañe.
Hay que aceptarlo, es un problema no solo de gobiernos, hay que ir a un cambio de estructuras, se repite que el modelo centralizado de ejercicio del poder está agotado, que ha colapsado, que no da más, eso es verdad, pero también es verdad que si no cambiamos nosotros, sino cambiamos de actitud, sino hay cambios de conducta, si no obramos honestamente, si los farsantes, pillos y sinvergüenzas no son desenmascarados, seguiremos sumergidos en la profunda crisis social, económica, política, administrativa, educativa y de todo orden que nos agobia, la propuesta de ir hacia una descentralización profunda e instaurar un régimen de autonomías provinciales o regionales, no es una panacea ni una fórmula mágica de solución de acumulados problemas sociales, pero es una alternativa válida y necesaria por las siguientes razones o motivos:
1. Mayor justicia distributiva de los ingresos públicos
2. Se genera un ambiente de mayor democracia participativa al acercarse el poder al ciudadano
3. Mayor agilidad en la tramitación de las demandas sociales
4. Mejores posibilidades de organización de la base social: barrios, comunas, recintos, parroquias, la pirámide social se la construye desde la base hacia el vértice y no al revés como sucede ahora, todo llega por dádiva gubernamental, nos han acostumbrado a ser limosneros y no nos han enseñado el camino para construir un proyecto de vida en común;
5. Existen mejores posibilidades de veeduría ciudadana para una posible optimización en la prestación de servicios públicos
6. Se incentiva el civismo al darle más oportunidades de gestión a los (as) ciudadanos (as)
7. Se respeta la diversidad étnico-cultural del país y se reconoce al territorio no solo como un espacio físico, sino como el ambiente de mayor incidencia en la unión de esfuerzos e ideas, por las costumbres, tradiciones y relaciones en común y cercanías que tienen y une a los habitantes de los distintos espacios territoriales. Dialécticamente nada vincula más a una persona que su amor a la patria o localidad grande o pequeña de la que es nativo u originario.
No se pretende desunir al país como lo sostengo en líneas anteriores, inversamente dándole a cada cual lo que le pertenece se lo une, se lo motiva, se levanta el autoestima. No se trata en modo alguno de resquebrajar la administración central, el Estado como tal es el gran guía, debe ser el que orienta, el que señala la ruta y caminos, el que regula y establece las reglas de juego democrático, el que arbitra, el que facilita a sus habitantes realizar actividades que le permitan mejorar sus niveles de supervivencia, el que prioriza de modo general la ejecución de obras y prestación de servicios públicos, es el que define mecanismos y políticas de control, por eso pensamos que en cuanto a los organismos de control como parte de lo que debe ser una nueva Función independiente del Estado, lo procedente y recomendable es una desconcentración administrativa de atribuciones, pero no es recomendable una descentralización política, aquella volvería muy doméstica la vigilancia y el buen control de la contratación de obra y del buen uso de los recursos públicos.
Que se requiere para que el proyecto vigorice una alma nacional que nos reencuentre con el orgullo y placer de ser ecuatorianos (as), que entonemos con satisfacción y al unísono la canción patria, sin duda es buscando concertar este nuevo modelo de gobierno y administración del Estado, comencemos por aceptar el derecho igualitario de todos ecuatorianos y ecuatorianas de acceder a un mayor bienestar social, que no exista ni región, ni provincia ni ciudades, de primero, segundo o tercer orden, nadie tiene derecho de imponerle a los demás formas de pensar o vivir, por eso pido respetar nuestra historia y nuestra idiosincrasia, lo que hemos sido y lo que somos, la constitución de provincias, cantones y parroquias que ahora tenemos, no fue arbitrio de nadie, no son producto de artificios legislativos, nacieron del espontáneo deseo y unión de sus vecinos, por eso deben constituirse en la base de la que hay que partir, es legítimo e irrefutable que los (as) habitantes de una localidad puedan planificar, programar y ejecutar acciones para el logro de un mayor bienestar común, nadie busca que se le alivie la pobreza, lo que buscan parroquianos y provincianos es salir con su esfuerzo y su trabajo de la pobreza que los agobia, para dejar de ser pueblos marginales. Corresponde entonces darle viabilidad política a la propuesta, ese es el reto de la actual Asamblea Constituyente.
Creo que el buscar precisar las competencias de los diferentes niveles de gobierno es la mejor herramienta para estructurar un sistema de gobierno en el que haya oportunidades para todos y se eviten interferencias o superposiciones de funciones, para ello hay que eliminar disposiciones que discriminen, como la llamada "descentralización a la carta", todos los organismos seccionales deben tener iguales posibilidades de optar por asumir competencias que les corresponda constitucionalmente. En líneas muy generales deben asumir la responsabilidad de suministrar los servicios básicos, agua, electricidad, telecomunicaciones, la regulación de actividades económicas primarias como agricultura, pesca, turismo, proveer infraestructura y responsabilizarse de la administración educativa en el nivel básico, administración de centros de salud, responder por la vialidad y transportación, todo lo cual permitirá una veeduría y vigilancia ciudadana más cercana de los responsables de la administración de los intereses públicos. Para volver factible el adoptar un régimen de autonomías deberá expedirse una Ley Orgánica del régimen autónomo, transferir progresivamente recursos junto con el traspaso de competencias, un régimen político como este, no tiene porque crear incoherencias o fisuras en la administración de la cosa pública, es cuestión de asignarle responsabilidades a quien le corresponde asumirlas, la transferencia de competencias deben partir de una línea de base para irse incrementando en el tiempo.
No puedo omitir mencionar que la Comisión de Juristas del CONESUP que tuve el honor de presidir, analizó en profundidad todas las variables de las propuestas recibidas y formuló una propuesta de texto constitucional, que tiene la virtud de acercar criterios para que el Ecuador se decida por un régimen de autonomías que manteniendo la indisoluble nacional, elimine y eso hay que prevenirlo, cualquier vestigio de posturas separatistas.
Me permito leer resumidamente los principales aspectos de esa propuesta:
Principales aspectos de propuesta de Comisión Juristas CONESUP sobre ordenamiento territorial del poder y descentralización política y/o administrativa
1. En el Art. 1 del Proyecto se propone un cambio radical, se termina con el Estado unitario que ha existido históricamente en el país y se establece que el Ecuador será gobernado mediante un régimen de autonomías seccionales, sin afectar la unidad nacional, es decir los gobiernos seccionales no tendrán ninguna dependencia del gobierno central y serán los responsables del desarrollo de sus respectivos territorios o localidades;
2. Se dispone que el gobierno central confiera a los funcionarios en provincias o cantones de los distintos Ministerios u Organismos Nacionales, amplias facultades para que puedan resolver directamente toda petición o reclamo que presenten los ciudadanos(as) en los distintos cantones, provincias y/o regiones del país, es decir, una desconcentración total del poder en materia política y administrativa. Para efectos de viabilizar esta desconcentración se establece un Comité de Coordinación integrado por delegados del gobierno seccional autónomo y del gobierno central, el mismo que será presidido par el Prefecto Provincial o Gobernador Regional (Art. 296 del Proyecto).
3. Se dispone el funcionamiento de un Gabinete Territorial presidido por el Presidente de la República e integrado por los Prefectos Provinciales o Gobernadores Regionales, según el caso, para coordinar acciones entre gobiernos seccionales y gobierno nacional (Art. 298 del Proyecto).
4. La propuesta establece que la creación de gobiernos autónomos es Voluntaria y puede darse por dos vías, por decisión de provincias con más de un millón de habitantes (caso Manabí) o por la unión de dos o más provincias, sin que en este caso sea necesario se reúna más de un millón de habitantes. Los Distritos Metropolitanos de ciudades con más de un millón de habitantes (caso Quito y Guayaquil), o la unión de ciudades vecinas que reúnan más de un millón de habitantes, tendrán la misma jerarquía que una Región autónoma (Art. 290 del Proyecto)
5. La Región autónoma elegirá por votación directa a un Gobernador quien será la máxima autoridad del gobierno autónomo (Art. 286 del Proyecto). El gobierno autónomo asumirá competencias en muchas áreas e inclusive tendrá facultades en el campo legislativo en varias materias que serían delegadas progresivamente por el Parlamentario Nacional. (Art. 287 del Proyecto).
Adicionalmente el gobierno autónomo expide su propio Estatuto y establecerá como sería estructurado su Consejo Regional que deberá incorporar a representantes de los gobiernos municipales (Art. 286 del Proyecto). En el Estatuto se podrán establecer circunscripciones territoriales o mancomunidades parroquiales o intercantonales a las cuales se les delegaría facultades de administración y de gestión en las áreas correspondientes, circunscripciones que también se constituían en unidades electorales lo cual sería coordinado con el organismo electoral a nivel nacional.
En materia de administración de justicia no existen problemas, pues las actuales Cortes Superiores de Justicia son organismos decisorios y se limita a la Corte Suprema a ser un órgano de casación, igual situación acontecería con la Corte Constitucional prevista en el proyecto.
6. Los gobiernos municipales mantienen sus actuales atribuciones y se amplían facultades constitucionales en áreas como salud, educación y otras.
7. Las Juntas Parroquiales tendrán autonomía como órganos de gestión y se les señala varias atribuciones para que puedan colaborar con los gobiernos nacional y seccionales. (Art. 271 y 272 del proyecto).
8. En cada cantón se crea un Cabildo Ampliado como organismo de participación democrática, que será regulado por ordenanza municipal, integrado por representantes de las Juntas Parroquiales y de la sociedad. EI Cabildo conocerá sobre la planificación general del cantón, el presupuesto municipal y sobre el informe de labores del Alcalde, (Art. 280 del Proyecto)
9. Se propone incrementar los recursos económicos de los gobiernos seccionales al 25% de los ingresos corrientes totales del Presupuesto del Estado.
10. Se establecen regímenes especiales en Galápagos, en la Amazonía y en las circunscripciones territoriales indígenas, afroamericanas e incluso comunales (Art. 295 del Proyecto). Igualmente se prevé que los gobiernos autónomos puedan integrar mancomunidades para proyectos específicos, las cuales actuarán como órganos de gestión (Art. 291 del Proyecto)
11. En las disposiciones transitorias se sugiere que los organismos de desarrollo regional pasen a formar parte de los gobiernos provinciales o regionales autónomos, y que el gobierno nacional proponga una ley de régimen autonómico en el plazo de un año y que de no hacerlo en ese plazo, la iniciativa legislativa la asuma el CONCOPE.
El Ecuador tiene la oportunidad histórica de construir un estado de bienestar colectivo, no perdamos la oportunidad de hacerlo, pero un movimiento transformador no nace desde el centro del poder sino desde la periferia, por eso triunfó y existió para bien de la patria la revolución de Alfaro.
